El 25 de julio de 2021 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley N° 31313, "Ley de Desarrollo Urbano Sostenible" - LEYDUS. Por primera vez, el Perú cuenta con una Ley que consolida la regulación sobre acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el uso y la gestión del suelo urbano.

A partir de la aprobación de su Reglamento, coexistirán (o reemplazarán) con los reglamentos aprobados por el sector Vivienda en materia de vivienda de interés social, acondicionamiento territorial y desarrollo urbano sostenible. La Ley N° 29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y edificaciones y sus Reglamentos mantienen su vigencia en tanto estas licencias son instrumentos de ejecución del desarrollo urbano. Las Municipalidades deberán adecuar sus planes y sus ordenanzas a la normativa nacional.

Si bien la LEYDUS ha tenido como objetivo la regulación del suelo urbano, para lo cual determina las condiciones de su uso y gestión, a través del acondicionamiento territorial y la planificación urbana, es importante mencionar que recoge importantes aspectos en materia de desarrollo equitativo y accesible y de conservación de los patrones culturales, conocimientos y estilos de vida de las comunidades tradicionales y los pueblos indígenas u originarios

A continuación, presentamos algunas de las disposiciones más relevantes:

1. Clasificación y acceso al suelo

La LEYDUS reitera que las municipalidades provinciales son competentes para clasificar sus suelos, en el respectivo Plan, en: Urbano, de Protección y Rural. El aprovechamiento del suelo rural, destinado principalmente a actividades agro-productivas, extractivas o forestales, se ajusta a la regulación de la autoridad sectorial competente; su inclusión como suelo urbanizable dependerá del gobierno local.

Por su parte, los Planes de Desarrollo Urbano identificarán el suelo urbano, público o privado, necesario para el desarrollo de actividades y distintas infraestructuras. Para ello, la zonificación (planos y otros medios de representación gráfica) establece el destino asignado al suelo; mientras que el índice de usos para la ubicación de actividades urbanas precisa los usos concretos.

2. La zonificación y los índices de usos aprobados por las municipalidades provinciales

Como novedad, la LEYDUS ha incorporado que el índice de usos para la ubicación de actividades urbanas debe interpretarse de manera extensiva, fomentando áreas de usos mixtos y en función a la heterogeneidad de actividades que se dan en las ciudades y centros poblados. Esta disposición permitirá mayor flexibilidad al momento que las municipalidades distritales utilicen el índice aprobado para otorgar las respectivas licencias de funcionamiento.

Con respecto a la zonificación, es importante señalar que la LEYDUS establece como regla general que ésta no puede ser modificada, salvo en el marco de la actualización de los Planes de Desarrollo Urbano conforme a la periodicidad (mínimo una vez al año) y procedimientos que se establecen en el Reglamento de esta Ley. De manera excepcional, las municipalidades provinciales podrán aprobar cambios de zonificación específicos o asignar zonificación en los supuestos de análisis integral que serán establecidos en el Reglamento.

Conviene precisar que durante los primeros dos años de vigencia de la presente norma, se podrán iniciar procedimientos de cambio específicos de zonificación en los casos en que la municipalidad provincial no cuente con Plan de Desarrollo Urbano, o éste se encuentre desactualizado o en proceso de actualización.

Conviene asimismo precisar que, de conformidad con el artículo 14° del TUO de la Ley N° 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento, el cambio de zonificación al que sea afecto un predio no será oponible al titular de esta licencia dentro del plazo de vigencia del instrumento de gestión urbana con el que fue aprobado el cambio de zonificación, el cual no podrá ser menor a 10 años, salvo que se acredite la existencia de un alto nivel de riesgo o afectación a la salud que amerite un plazo menor.

3. Edificabilidad

La LEYDUS define la edificabilidad como el volumen de aprovechamiento constructivo atribuido al predio mediante la planificación urbana. Se concreta en el proyecto de edificación aprobado en la respectiva licencia otorgada por la municipalidad distrital en cumplimiento de las normas y estándares urbanos.

La LEYDUS ha recogido que la edificabilidad no aprovechable en determinado predio (en una zona identificada como generadora) podrá ser transferido a otro, incluso de otro propietario (en una zona identificada como receptora), a través de Certificados de Derechos Adicionales de Edificación Transferibles - CDAET emitidos por las municipalidades distritales. Los CDAET, en tanto instrumentos de financiamiento urbano, son transferibles entre personas naturales o jurídicas, a título oneroso o gratuito.

4. Compensación de potencial edificatorio

La LEYDUS define la Compensación de Potencial Edificatorio como el instrumento que permite compensar a las y los desarrolladores de aquellos proyectos de edificación que, de manera voluntaria, destinen un porcentaje de área libre en el predio. Los desarrolladores podrán recuperar como compensación una mayor edificabilidad, siempre y cuando destinen dichas áreas libres como Espacios Privados de Acceso Público (EPAP) con las condiciones y características detalladas en la LEYDUS.

Entre tales condiciones, cabe resaltar que para acogerse a dicha mayor edificabilidad, los propietarios/as de los predios deben habilitar un área libre a fin de constituirla como EPAP, entendidos como áreas libres de acceso y tránsito público en terrenos de propiedad privada, en donde la propiedad, posesión y administración de dichos espacios permanece en el dominio privado de el/la propietario/a del predio; recogidos en la respectiva licencia de edificación.

Cada Plan Distrital establecerá las condiciones de diseño para la implementación de los EPAP.

5. Vivienda de interés social - Vis

Cuando determinado proyecto cumpla con los estándares aprobados por el Ministerio de Vivienda para ser calificado como Vis, podrá ser llevado a cabo incluso con parámetros superiores a los que hubiera aprobado el planeamiento municipal. En los últimos meses, diversos gobiernos locales, incluyendo la Municipalidad Metropolitana de Lima, han limitado y/o restringido el desarrollo de estos proyectos en algunos distritos. Promoviendo el crecimiento de la Vis, la LEYDUS ha previsto expresamente que en el caso de áreas residenciales, los Planes de Desarrollo Urbano no podrán definir parámetros que restringen el desarrollo de proyectos de Vis, a partir de áreas mínimas por departamento, alturas, coeficientes de edificación, densidades u otros requisitos.

Asimismo, ha señalado que su Reglamento establecerá otros incentivos en parámetros urbanísticos y edificatorios para el desarrollo de Vis, en los nuevos proyectos de habilitación urbana residenciales o proyectos edificatorios de vivienda multifamiliares o conjuntos residenciales que se desarrollen en suelo habilitado a lo largo del territorio nacional. Los Planes de Desarrollo Urbano deben incluir los incentivos establecidos en el Reglamento para los proyectos de viviendas que se ejecuten en todo tipo de zonificación.

Además, la LEYDUS señala que los Planes de Desarrollo Urbano deberán prever que un mínimo del 10 % del área total a habilitarse con fines residenciales de densidad media o alta, será destinado a Vis o a Vis de tipo prioritaria. Estos terrenos deben encontrarse dentro del área de concesión de las empresas prestadoras de servicios, los cuales deberán encontrarse operativos. A cambio de esta cesión, el Reglamento de la LEYDUS establecerá determinados incentivos para los promotores. Nótese que la denominada "zonificación inclusiva" es distinta de la cesión para vías locales y para aportes reglamentarios.

6. Aportes reglamentarios

La LEYDUS establece que la regla general es que las cesiones obligatorias de aportes sean en terreno. En tal sentido, no podrán ser redimidas en dinero salvo que las áreas de aporte no alcancen el lote mínimo normativo establecido en el RNE o el Plan de Desarrollo Urbano. En este caso, la redención en dinero se dará considerando el valor comercial del área. Esta disposición se debe entender aplicable para nuevas habilitaciones urbanas, pues conforme al RNE, cuando la cesión en calidad de aporte no se podía efectuar en terreno, se otorgaba en dinero a valor arancelario.

Con respecto a los terrenos materia de esta cesión gratuita, la LEYDUS ha recogido que los terrenos deberán cederse en lotes regulares edificables, que no deberán encontrarse ubicados en zonas de riesgo no mitigable. Asimismo, ha previsto que las cesiones obligatorias de aportes se pueden cumplir mediante permuta con un terreno que tenga igual o mejor valor comercial que pertenezca a el/la gestor/a de la intervención urbanística o que se encuentre en áreas designadas para servir como aportes en el Plan de Desarrollo Urbano.

7. Valor al Anuncio de proyectos públicos

Una novedad en la LEYDUS es la regulación del Valor al Anuncio de proyectos públicos, que permitirá a la entidad ejecutora de la obra pública determinar de manera referencial el valor comercial de los predios ubicados en el área de la futura ejecución del programa, proyecto u obra de utilidad pública. Este valor servirá como criterio referencial para calcular el incremento del valor de los predios, a efectos de ser tomado en cuenta en el cálculo del valor de tasación, entendido éste como la fijación del valor del inmueble objeto de expropiación y/o adquisición.

Encontramos que esta regla existe ya en la legislación colombiana, y tiene como finalidad generar un instrumento referencial que permita calcular el valor de un inmueble -en el cual se prevé ejecutar un futuro proyecto público- a la fecha en que se hace de conocimiento público dicho proyecto. Ello, con la finalidad de evitar un posterior pago, por parte del Estado, de un sobreprecio en caso se requiera la posterior adquisición o expropiación de dichos inmuebles.

8. Carga de conservación

Otra importante novedad de la LEYDUS, cuya ejecución viene siendo materia de diversas críticas, es la obligación de realizar obras de conservación de los inmuebles declarados Patrimonio Cultural de la Nación que se encuentren en situación de riesgo inminente a la ciudadanía.

Para ello, las municipalidades deberán iniciar un procedimiento para exigir al propietario llevar a cabo las obras de conservación, debidamente detalladas, en un plazo establecido que no podrá ser superior a seis meses, salvo que las características del riesgo que se genere requieran la realización de las obras de conservación de manera inmediata o en un plazo menor. Transcurrido dicho plazo sin que se estén tomando razonables medidas para llevar a cabo las obras, o las mismas no sean acordes al detalle establecido en la resolución correspondiente, la municipalidad podrá llevar a cabo las obras correspondientes, estableciendo la carga de conservación que deberá ser asumida por el propietario del predio correspondiente, la misma que se hará constar en el rubro de cargas y gravámenes del Registro de Predios, en caso el inmueble se encuentre inscrito. En caso el inmueble no se encuentre inscrito, la municipalidad dispone la inmatriculación del predio, para fines de anotación de la carga de conservación. Las características, criterios para el cumplimiento, título habilitante para su inscripción, condiciones para el levantamiento y otros aspectos que rigen la carga de conservación se regularán en el Reglamento de la LEYDUS.

9. Participación en el incremento del valor del suelo

Otra novedad fundamental -y bastante cuestionada- de la LEYDUS es la denominada “participación" de las municipalidades en el incremento del valor del suelo. Este incremento (o "plusvalía") del valor "comercial adicional" de la propiedad puede generarse como consecuencia de un cambio de zonificación, de la cercanía de una obra pública o privada, de un incremento del área techada o de la altura de la edificación. Se genera también con el incremento del valor del suelo cuando éste pasa de rural o urbanizable a urbano, cuando para ello la normativa ya preveía la cesión gratuita de aportes reglamentarios con distintos fines.

Esta "participación" será determinada por las municipalidades provinciales por ordenanza, y oscilará entre el 30 % y 50 % del incremento del valor comercial por metro cuadrado. El porcentaje de esta participación exige una evaluación técnica y que las municipalidades provinciales creen fideicomisos en los cuales se recaude los flujos provenientes de esta "participación". El procedimiento -incluyendo las formas de recaudación y de pago- se establecerán en el Reglamento de la LEYDUS.

Es importante advertir que esta "participación" podrá ser exigida y recaudada por la Municipalidad en diversos momentos en que verifique que el propietario se ha visto beneficiado del incremento del valor del suelo:

  • Cuando solicite la recepción de obras de habilitación urbana, debiendo realizar el pago en efectivo, mediante transferencia de áreas adicionales a los aportes establecidos en el proceso de habilitación urbana.
  • Cuando solicite la conformidad de obra de la (licencia de) edificación correspondiente, debiendo realizar el pago en efectivo o mediante aportes.
  • Cuando realice actos que impliquen la transferencia del dominio del inmueble, debiendo realizar el pago en efectivo.

10. Interés difuso

Finalmente, la LEYDUS establece que la defensa del desarrollo urbano sostenible es un interés difuso, es decir, que se trata de un interés cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminable de personas, respecto de un bien de inestimable valor patrimonial. En ese sentido, se habilita una legitimidad extraordinaria para acudir a los órganos jurisdiccionales para tutelar dicho interés, en concordancia con el artículo 82° del Código Procesal Civil.

Además de la legitimación extraordinaria prevista, la LEYDUS otorga la facultad de promover o intervenir, en procesos para la defensa del desarrollo urbano sostenible, al Ministerio de Vivienda.
 

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